Al igual que tantos otros términos propios del ámbito jurídico, el concepto del Estado de Derecho ha sido objeto de numerosas controversias que han impedido la generación de un consenso en torno a sus fundamentos. Comparte así con la democracia el destino de ser utilizado de forma “promiscua”[1]por quienes desconocen su contenido, y también por quienes intencionalmente pretenden caracterizar con él a ideales o configuraciones de poder que nada tienen que ver con su esencia. Con el fin de explorar su relación con la democracia, y honrando sus elementos originales desde un punto de vista histórico, iniciaremos con una definición minimalista del Estado de Derecho, entendiéndole como la existencia de un sistema de normas escritas y públicas, promulgadas por una autoridad competente y aplicables a situaciones posteriores a su creación, que vinculan a los órganos del poder público (y no exclusivamente a los ciudadanos).
En la ofrecida definición se observan características adelantadas por Aristóteles como ventajas del gobierno de las leyes (en particular, la generalidad de las normas y su anterioridad con respecto a los supuestos de hecho que regulan), revelándose la predictibilidad del ejercicio del poder -vehementemente defendida por Locke- como pilar fundamental del Estado de Derecho. Hayek ofrecería un concepto similar:
Despojado de todo tecnicismo, significa que el gobierno está limitado en todas sus acciones por reglas establecidas y anunciadas de antemano – reglas que hacen posible prever con una certeza razonable como utilizará la autoridad su poder coercitivo en determinadas circunstancias, y planear los propios asuntos sobre la base de este conocimiento (…).[2]
«… el ejercicio del poder puede estar sujeto al imperio de la ley, sin que ello implique la garantía de una libre participación ciudadana en los asuntos públicos».
Ahora bien, el siglo XIX, y en particular, sus primitivas versiones de un gobierno limitado por vía de las normas, revelaron la posibilidad de un Estado de Derecho no democrático. Partiendo del referido concepto minimalista, el ejercicio del poder puede estar sujeto al imperio de la ley, sin que ello implique la garantía de una libre participación ciudadana en los asuntos públicos. Sin embargo, lo contrario no parece viable: aquí se argumentará que el Estado de Derecho es, como ha escrito O’Donnell, “uno de los pilares esenciales sobre los cuales descansa cualquier democracia de alta calidad”[3].
La democracia exige, en primer lugar, la existencia y efectividad de medios de participación política disponibles a la ciudadanía. En un sistema democrático, la legitimidad de las instituciones del poder deriva de la expresión libre de los gobernados, y la supervivencia de aquél no resulta posible en ausencia de un diálogo continuo entre la sociedad civil y las autoridades. La ley funge, pues, como instrumento para establecer las reglas del juego democrático; garantiza la continuidad y estabilidad de la participación ciudadana a través del reconocimiento de los derechos civiles y políticos asociados a ella. Sin el vínculo de permanencia que proporciona el Derecho, cualquier evento de participación política sería solo una generosa y fortuita concesión gubernamental, y no cabría la posibilidad de asegurar el respeto de sus resultados. Con el fin de desplegar su autonomía en la arena pública, los individuos han de saber tutelados, entre muchos otros, sus derechos a la libertad de pensamiento y expresión, al sufragio, a la reunión pacífica, y a la asociación con fines políticos. En palabras de Linz y Stepan, “para alcanzar una democracia consolidada, el grado necesario de autonomía de la sociedad civil y política debe ser establecido y respaldado por (…) el Estado de Derecho”[4].
«…la ley cumple una segunda función esencial a la luz del principio democrático en tanto somete el poder al control ciudadano, a través de la exigencia de rendición de cuentas por la gestión pública y de la protección del acceso de los gobernados a la justicia.»
El Derecho fija también las formas de organización del poder público, los cargos sujetos a elección y los mecanismos para postular y elegir a los candidatos, definiendo las atribuciones de los órganos y funcionarios “para que las personas estén dispuestas a participar en el juego democrático y aceptar sus resultados”[5].Sin embargo, no basta con regular el proceso electoral y los derechos vinculados a la participación política; para satisfacer el principio democrático, la ley ha de asegurar también la existencia de recursos efectivos para la defensa de los individuos frente a los abusos del poder. Dicho de otro modo, la ley cumple una segunda función esencial a la luz del principio democrático en tanto somete el poder al control ciudadano, principalmente, a través de la exigencia de rendición de cuentas por la gestión pública y de la protección del acceso de los gobernados a la justicia. Solo si todos los actores relevantes están sujetos al Derecho, este será el medio idóneo para garantizar que, una vez alcanzado el poder a través de mecanismos democráticos, se ejerza también democráticamente.
En virtud de lo anterior, y a raíz de la propagación del principio democrático, el concepto del Estado de Derecho ha experimentado una significativa evolución. La democracia requiere la superación de la referida concepción minimalista, pues a fin de lograr una consolidación democrática, no basta que el Estado esté sometido a cualquier conjunto de normas, sino a un sistema jurídico que establezca y garantice los derechos fundamentales relacionados a la participación ciudadana en los asuntos públicos, y que controle efectivamente el ejercicio del poder político. O’Donnell afirmó tal exigencia en los siguientes términos:
Lo que se necesita, en cambio, es un estado de derecho verdaderamente democrático, que garantice derechos políticos, libertades civiles, y mecanismos de rendición de cuentas que a su vez afirman la igualdad política de todos los ciudadanos y contiene los potenciales abusos del poder del estado. (…) Sin un estado de derecho vigoroso, defendido por jueces independientes, los derechos no están a salvo y la igualdad y dignidad de todos los ciudadanos se encuentran en riesgo[6].
«…el Derecho moderno no solo debe perseguir el propósito de garantizar la autonomía y libertad del individuo, sino que, además, se legitima en cuanto resultado de un consenso e instrumento de protección de los derechos humanos».
Aunque en este espacio no se pretende un análisis exhaustivo de la relación existente entre el Estado de Derecho y la democracia, no debe omitirse la referencia a la expresión ciudadana como fuente de legitimidad de la ley. Habermas recuerda que la ley positiva no puede ya legitimarse a partir de una ley moral superior o de un origen divino[7]. En consecuencia, el Derecho moderno no solo debe perseguir el propósito de garantizar la autonomía y libertad del individuo, sino que, además, se legitima en cuanto resultado de un consenso, por un lado, e instrumento de protección de los derechos humanos, por otro[8]. En un sistema democrático, la ley adquiere validez como fruto del ejercicio de la soberanía popular. Así, cabría afirmar que, en nuestros días, el Derecho no solo es presupuesto necesario de la democracia, sino que depende también de los mecanismos de esta para lograr el cumplimiento de sus preceptos.
Habermas destacó por ello la necesidad de resguardar, en igual medida, la autonomía pública y la autonomía privada. Para el autor, el íntimo nexo entre el Estado de Derecho y la democracia bien se explica a través de la mutua dependencia de las llamadas libertades de los antiguos y libertades de los modernos: el reconocimiento de los derechos individuales permite el despliegue de la autonomía pública de los ciudadanos, y, a su vez, únicamente mediante el libre debate puede alcanzarse un consenso con respecto a las esferas privadas a ser preservadas de abusos del poder. Sirvan sus palabras para concluir con una acertada descripción de la relación que aquí nos ocupa:
(…) por un lado, los ciudadanos pueden hacer uso adecuado de su autonomía pública solo si, sobre la base de su autonomía privada, protegida en iguales términos, son suficientemente independientes; (…) por otro lado, pueden alcanzar una regulación consensual de su autonomía privada solo si hacen uso adecuado de su autonomía política como ciudadanos dotados de derechos políticos[9].
Así pues, la consolidación democrática no luce posible al margen de un Estado de Derecho que resguarde los derechos individuales y asegure un ejercicio democrático del poder, y la ley, a su vez, solo gozará de un carácter legítimo al nacer del ejercicio de la autonomía ciudadana.
[1]Raz, J., (2002), “El Estado de Derecho y su virtud”, en Carbonell, M. et al. (Ed.), Estado de derecho: concepto, fundamentos y democratización en América latina. México: Siglo XXI. P. 16.
[2]Hayek, F., (2007, orig. 1944), The road to serfdom. Texts and documents, the definitive edition. Caldwell, B. (Ed.). Chicago: The University of Chicago Press. P. 112.
[3]O´Donnell, G., (2004), “The Quality of Democracy: Why the Rule of Law Matters”, en Journal of Democracy15(4), 32-46. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Consultado el 29 de Enero de 2019 en https://muse.jhu.edu/article/175988/pdf. P. 32.
[4]Linz, J. y Stepan, A., (1996), “Toward Consolidated Democracies, en Journal of Democracy 7(2), 14-33. Baltimore: JohnsHopkins University Press.P. 17-18.
[5]Linz y Stepan, op. cit., p. 19.
[6]O´Donnell, G., op. cit., p. 32.
[7]Habermas, J., (1995), “On the Internal Relation between the Rule of Law andDemocracy”, en European Journal of Philosophy 3(1), 12-20. Consultado en https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/j.1468-0378.1995.tb00036.x, el 4 de Febrero de 2019.